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融资租赁监管尺度在哪里

融资租赁监管尺度在哪里

分类:
行业资讯
作者:
来源:
汇融律所
发布时间:
2020/04/24 14:31
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2020年4月16日,北京市地方金融监督管理局在其官网公布了《北京市融资租赁公司监督管理指引(试行)》(以下称“《监管指引》”) 以及官方解读。

在融资租赁业内尚在讨论2020年1月8日中国银行保险监督管理委员会发布的《融资租赁公司监督管理暂行办法(征求意见稿)》(以下称“《征求意见稿》”)能否关注和采纳融资租赁公司的重点诉求时,《监管指引》的出台始料未及,部分监管措施之严苛甚至超过《征求意见稿》,引发了内业热议,被称为“史上最严”“最霸气”的监管规定。

自2018商务部将制定融资租赁公司业务经营和监管规则职责移交中国银行保险监督管理委员会(“银保监会”)后,融资租赁公司(本文中特指除金融租赁公司以外的其他两类融资租赁公司,或称“商租公司”)被纳入统一银保监会的监管,严监管、强监管似乎势在必行,但如果不考虑商租公司与金租公司等金融机构的资金来源、资金成本、政策福利、机构属性、市场占有率之间的区别,简单在内控制度、集中度管理、风险准备提取、杠杆倍数、信息报送方面做出同样的规定,必然厚此薄彼,造成市场主体的不公平营商环境。在监管部门对融资租赁公司的监管措施与金融租赁公司“一刀切”时,监管部门并未在融资渠道、资金成本、税收优惠、权利登记(目前仍有很多地区不为商租公司办理机动车登记、抵押登记)等方面为商租争取与金租公司一样的待遇,只谈监管、不论发展的强势措施一旦持续,这种影响对商租而言将是颠覆式的。

无论是融资租赁公司还是金融租赁公司,都是支持和服务实体经济发展的工具,使融资租赁行业既有统一监管,又保持行业活力,发挥租赁公司多元化、差异化的竞争力,达到促进融资租赁行业健康发展的目的才是监管的原则和终极目标。通过深入研读《监管指引》,不免有如下的疑虑和担忧。
一、监管的初衷和目的

从《金融租赁公司管理办法》(以下称“《金租办法》”)中将“促进”融资租赁业务发展放在首位,到《征求意见稿》中将“引导”融资租赁公司合规经营、明确市场定位作为立法目的,再到《监管指引》将“强化”对融资租赁公司监管的思路贯穿全文。我们不难看出,《监管指引》的监管思路是先“规范”,后“促进”,但从文件中并未体现“促进”融资租赁公司发展的措施。

融资租赁行业因“易租宝”等事件被污名化的后果,是监管机构认为融资租赁行业存在“乱象”,需要被监管和治理,但融资租赁公司在支持实体经济、支持基础设施建设、支持中小微企业融资、支持科创企业发展中的重要功能更应该被看到、被重视,这也与《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》(国办发〔2015〕68号,以下称“68号文”)中强调的“加快融资租赁业发展,更好地发挥融资租赁服务实体经济发展、促进经济稳定增长和转型升级的作用”内容相一致。而对于一些所谓“乱象”,经济下行大背景下各类行业都不乏存在,违法经营者应让市场规则将其自然淘汰。

融资租赁行业在国内蓬勃发展不过十余年光景,对于这样一个还处于朝阳阶段的行业是否需实施如此强的监管,值得探讨。
二、《监管指引》不应超越上位法对监管对象增设义务

《立法法》第八十二条规定,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

《规章制定程序条例》(国务院令第322号)第三条规定,“制定规章,应当遵循立法法确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。”
基于上述“法无授权不可为”原则,北京市金融监管局在制定行政规范性文件的过程中,应在上一级规范性文件有明文授权的前提下履行职责,但目前,国务院、银保监会、北京市人大、北京市政府都没有出台关于融资租赁公司监管的上位法。

另外《征求意见稿》中规定制定促进本地区融资租赁行业发展的政策措施和监督管理实施细则的职责在省、自治区、直辖市人民政府,而省级地方金融监管部门是进行监督管理的部门,即监管规定的实施者,而非规则的制订者。

为增强政府公信力和执行力、建设人民满意的服务型政府,国务院在2018年5月16日发布的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)中也强调:“(一)严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为,严格按照法定权限履行职责,严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。……行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,……不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,……不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件等。”

对照上述规定,《监管指引》中规定关于最低注册资本金限额并一次缴足、同一投资人投资融资租赁公司的数量、分公司运营资金投入、融资租赁公司业务范围、提取风险损失准备金、杠杆比例、关联交易和集中度指标、要求信息报送等内容,存在超越职权规定应由市场调节、企业自律事项,干预市场主体正常生产经营活动,设置市场准入条件和增加法人义务事项之嫌。
三、对于已设立的租赁公司和已开展的存量业务,如何适用《监管指引》语焉不详

《监管指引》新增了诸多监管要求,如最低注册资本限额、关联交易事项、集中度指标、分公司运营资金要求、经营范围缩减、杠杆限制等,不一而足。

由此产生一系列的问题:已设立的融资租赁公司是否需按新规执行,追加投资?已审批的经营范围大于《监管指引》规定的范围,是否继续有效?《监管指引》中没有规定商租公司是否可以开展商业保理业务,已签署的保理合同是否继续执行?已开展的但属于新规中不得经营的业务是否需要提前结清?已超过监管指标的业务如何处理?如果存量业务已经超过8倍杠杆,是否应当停止业务降低杠杆以符合监管标准?

基于法不溯及既往的原则,《监管指引》只能适用于该指引生效以后发生的行为和事件,已设立的融资租赁公司和已开展的业务,只要不违反当时的规定,无需追加或纠正。但《监管指引》第五十八条规定,监管部门可以根据现场检查工作报告,责令违规融资租赁公司进行限期整改。租赁公司未按期通过整改验收的,将被列入经营异常融资租赁公司名单,依法向社会公示。而且,《监管指引》并未规定过渡期(《征求意见稿》规定过渡期到2021年12月31日),使租赁公司逐步达到新规要求。在《监管指引》未作明确规定的情况下,监管部门在执行过程中应遵循法不溯及既往的原则,确需整改的,应安排合理期限,维持法律的稳定性和可预期性。

四、对融资租赁公司的监管措施应与优化营商环境顺势而为,适当监管而非过度监管

随着《优化营商环境条例》(国务院令第722号,2019年10月22日)的出台,北京、上海、天津、山西、陕西等各地配套出台了相应的地方营商环境条例,《北京市优化营商环境条例》也将于2020年4月28日实施。《优化营商环境条例》第三条规定:“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力。”第四条规定:“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则,以市场主体需求为导向,以深刻转变政府职能为核心,创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障,对标国际先进水平,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。”
但《监管指引》体现出的强监管理念与《优化营商环境条例》中国家简政放权、减少政府对市场活动的干预的原则不免冲突。举例而言:
例一,经营范围的限缩和负面清单的扩大

第一,如前述,经营范围限缩是否影响租赁公司经营范围内已获批准的内容,《监管指引》未明确规定,容易引起不同解读,影响文件的确定性;

第二,《监管指引》规定将与租赁物瑕疵、租赁物价值相关的、属于市场经营风险行为列为负面清单的合理性值得探讨。如第二十三条规定,“租赁物合同价值不得与实际价值明显不符”。租赁合同价值(出租人需支付的租赁物购买价款)低于租赁物实际价值是常态,意使租赁物价值足以覆盖租赁债权,保护出租人利益,此处“租赁物合同价值不得与实际价值明显不符”应作“不得低值高买”这类精准表述。
例二,对融资渠道的限制
《监管指引》规定,租赁公司“不得通过网络借贷信息中介机构、地方各类交易场所、资产管理机构以及私募投资基金等机构融资或转让资产”。

第一,近年北京金融资产交易所为促进交易市场的发展,于2018年1月2日公布了《北京金融资产交易所融资租赁收益权转让交易规则(试行)》,北京市金融监管局近期也在《鼓励地方金融组织强支持复工复产 加强服务实体经济若干措施》中支持融资租赁公司在北京金融资产交易所融资。《监管指引》目前关闭租赁公司在“地方各类交易场所”融资渠道意欲何为?同一发文机构在短期内前后不一的规则恐影响发文机构的公信力。

第二,《监管指引》规定租赁公司不得“通过网络借贷信息中介机构”“资产管理机构”“私募投资基金”等渠道进行融资。首先,“网络”形式是不是要打击的对象?其次,“私募”对象也可以是合格投资者,此规定与《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》(国办发〔2015〕68号中“(十)拓宽融资渠道”中“鼓励银行、保险、信托、基金等各类金融机构在风险可控前提下加大对融资租赁公司的支持力度”“支持设立融资租赁产业基金,引导民间资本加大投入”的支持政策是否有出入?如果监管机构的目的是为限制对融资租赁公司向社会公众融资,是否将监管尺度限定在“不得违法直接或间接向社会公众融资”为宜?
五、向金租公司看齐的经营和风险控制原则——审慎经营规则,是否过于严苛?

《监管指引》中六次出现“审慎”原则,《征求意见稿》仅有一处提到该原则,《金租办法》则有十处。我们认为,融资租赁公司审慎经营无可厚非,但基于商租公司与金租公司差异明显,因此,对于两参一控、内控制度、集中度管理、风险准备提取、杠杆倍数、信息报送的规定不宜过苛。
两参一控:《监管指引》第九条规定,“同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股融资租赁公司的数量不得超过2家,或控股融资租赁公司的数量不得超过1家。”“两参一控”源于对证券公司的监管要求,证券公司涉及公众投资者,目的在于维护对证券公司的公信力,套用到融资租赁行业没有必要。租赁公司的投资人出于布局不同产业需求、拓展业务地域、深耕某专业领域等考虑,设立多个融资租赁公司,可以充分利用地区、行业优势,体现差异化经营,走专业化道路,激发市场活力。

内控制度:相比《征求意见稿》,《监管指引》增加了融资租赁公司应建立健全防欺诈和反洗钱制度,该等制度的建设对于金融机构而言尚为一项复杂系统工程,对于业务规模差别较大的融资租赁公司更非一日之功,要求该制度建设的必要性也有待斟酌。

集中度管理:《监管指引》对集中度监管指标与《金租办法》的规定无异,笔者认为,是否从事外部业务应由投资者决定,而不应由政府或监管者决定。对于特定行业的租赁公司,或者新设立的租赁公司,主要从事内部业务,从风险控制角度,内部客户因为信息对称、主营业务协同、集团控制力、专业化等方面,对于集团内关联方承租人或者集团作为单一承租人等,在风险方面较外部客户更为可控,风险更低,有的公司可以在积累经验后逐步扩展外部业务,也有的公司长期服务关联企业,也取得了很好的效果。如采取统一比例,反而促使该类公司开展外部业务扩大风险,提升风险发生概率。很多投资人设立融资租赁公司主要目的,多从以融促产、支撑主业发展、节税等出发,该类租赁公司向集团外部拓展业务较少。这种定位,也符合近期国资委和银保监会鼓励央企内部金融板块子公司服务集团主业的监管导向,是否直接套用金租公司的监管比例值得探讨。

风险准备提取:若融资租赁公司采取准备金制度,则配套的税收政策也需要相应完善,如融资租赁公司也应适用准备金税前扣除制度,对此,期待监管部门就此与税务部门沟通。

杠杆倍数:杠杆倍数降至8倍,如前所述,融资租赁公司业态差异较大,央企、国企设立的头部租赁公司、深耕某专业领域的租赁公司、服务中小微企业的租赁公司,建议评估业内平均杠杆倍数,适当取值,或者分类设立标准。
信息报送:《监管指引》规定租赁公司按月向市金融监管局及区金融主管部门报送上月经营业务统计报表,按季向市金融监管局及区金融主管部门报送财务报表和经营情况报告,每年3月31日前向市金融监管局及区金融主管部门提供上年度财务会计报告和审计报告。笔者认为,如果金融监管局设立相应对接科目,上报是有意义的,随时可以统计,如果仅仅是报送而不做及时处理,有可能形成资料堆和信息堆积,造成负担。同时,融资租赁公司的规模、业务类型差别较大,要求其定期上报材料,容易使得租赁公司疲于内部管理,增加内耗,与实际风险程度不匹配,若依据融资租赁公司的规模和业务类型区分报送信息内容及频率则更具操作性。

综观《监督指引》,强势监管的理念贯穿全文,在疫情当前、急需恢复生产、促进经济发展的情况下,不宜放大融资租赁行业的风险,对融资租赁行业采取适度监管措施,将风险较大的公司交由市场选择,更有利于行业的健康发展。

减少政府对市场活动的干预,激发市场主体活力是优化营商环境的根本目的,监管措施也应顺势而为,对于融资租赁公司监管易疏不易堵,融资租赁公司的风险内控措施或偏好决定了融资租赁公司走得是否足够快,但适度合理的外部监管环境则决定了融资租赁行业走得是否够长远。